Статья 3 Конституции России провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в стране является ее многонациональный народ и высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы.
После того как сама Конституция России была принята на референдуме, каких-то чрезмерных ограничений на их проведение в законодательстве не было. "Закручивание гаек" началось в сентябре 2002 года, когда был введен запрет на проведение федеральных референдумов в последний год полномочий президента РФ и Госдумы, а также на совмещение таких референдумов с общероссийскими избирательными кампаниями.
Что касается местных (на уровне муниципалитетов) референдумов, то их законодатель не ограничивал до 2014 года.
Как минимум два таких референдума дошли до этапа всенародного голосования: в Саратове 27 марта 2005 года и в Пскове 16 июля 2006 года, но они не смогли принять решений из-за низкой явки: необходимы были более 50% избирателей.
В 2014 году в федеральное законодательство были внесены существенные изменения. Субъектам Федерации разрешено определять порядок избрания глав муниципалитетов региональными законами, и большинство регионов определило, что глав муниципальных образований нужно избирать не напрямую, а через депутатов, как рекомендовал Кремль. В это же время Конституционный суд РФ своим определением от 9 декабря 2014 года запретил выносить на МЕСТНЫЕ референдумы вопросы о порядке избрания глав муниципалитетов.
Оба эти решения заблокировали возможность вернуть прямые выборы мэров на уровне отдельных городов.
Однако появилась новая возможность — регулировать вопрос путем принятия регионального закона о выборах на РЕГИОНАЛЬНОМ референдуме. 9 июня 2016 года решением федерального политсовета ПАРНАСа был дан старт межрегиональной кампании по вынесению на референдумы проектов региональных законов по возвращению прямых выборов глав муниципалитетов.
Кампания предусматривает несколько фаз
Первая — формирование инициативных групп и подача документов в региональные избирательные комиссии. В большинстве субъектов с ходатайствами в избиркомы обратились советы отделений ПАРНАСа, в других — инициативные группы граждан, в которые, согласно законам большинства регионов России, должно входить не менее 20 человек, но в некоторых барьер поднят до 50 человек (Псковская область), 100 человек (Республика Алтай) или даже до 500 человек (Ленинградская область).
Второй фазой является рассмотрение ходатайств избиркомами, на что закон отводит 15 дней. Проверяется правильность оформления ходатайств, паспортные данные и адреса заявителей и прочее, — все, кроме выносимого на референдум вопроса или проекта закона. С началом кампании документы для регионов готовятся централизованно, "под ключ", от инициаторов требуется лишь сообщить паспортные данные и адрес проведения собрания по выдвижению инициативы.
В ряде регионов наблюдается сознательное сопротивление избиркомов, отказы под надуманными предлогами. В Челябинской и Архангельской областях такое сопротивление было преодолено подачей жалоб в Центризбирком, в Чувашии отказ был успешно обжалован в суде. Таким образом, избиркомы перестали быть непреодолимой преградой для референдумов.
А вот третью фазу — проверку выносимого на референдум вопроса на соответствие федеральному законодательству, на данный момент не удалось преодолеть ни в одном из 18 регионов, где кампания дошла до региональных парламентов.
Часть первоначальных отказов заксобраний была, в общем, законной. В некоторых регионах — скажем, в Челябинской и Астраханской областях, есть закрытые административно-территориальные образования — ЗАТО, первоначально это не было учтено.
Второй недостаток, на который указали региональные заксобрания — при принятии на референдуме предлагаемого законопроекта в регионе окажется одновременно два противоречащих друг другу закона, регулирующих порядок избрания мэров и глав — принятый на референдуме и принятый ранее региональным заксобранием. Это тоже удалось учесть — в законопроекты, выносимые на референдумы, внедрён специальный юридический механизм для явного разрешения этой коллизии.
Однако и после устранения этих недостатков заксобрания продолжают отказывать в запуске референдумов под различными надуманными предлогами (самый свежий пример — 22 июня 2017 года, отказ Заксобрания Пермского края). Известный специалист в области конституционного регулирования местного самоуправления в РФ, профессор кафедры теории и истории государства и права Академии труда и социальных отношений доктор юридических наук Алексей Сергеев охарактеризовал эти отказы так: "Сложился определенный конституционно-правовой обычай в отношении референдума. Он исходит от государства, выражает его волю и превосходит по силе писаное право".
Какими же могут быть перспективы?
Региональные законодательные собрания, судя по всему, намерены сопротивляться референдумам и дальше. Возможно, что точку в этой истории поставит Верховный или Конституционный суды РФ.
А если удастся
В случае назначения сбора подписей, то есть после прохождения вопроса через заксобрание, инициативным группам необходимо за 30 дней собрать подписи, как правило, 2% от числа избирателей региона (исключение — Новосибирская область, где установлена либеральная норма в 1% — это порядка 20 тысяч подписей). Для небольших регионов число необходимых подписей будет не слишком велико, так, в Республике Алтай для запуска референдума их нужно 3,5 тысячи. Опыт сбора подписей в Санкт-Петербурге летом 2016 года (порядка 20 тысяч подписей за 30 дней, предельный процент брака — 10%) показал, что задача вполне выполнима.
Более сложным представляется вопрос об обеспечении необходимой явки на референдум. Здесь могло бы помочь совмещение дня голосования на региональном референдуме с голосованием на федеральных выборах, скажем, на выборах президента РФ в марте 2018 года.
Следует отметить, что помимо ПАРНАСа аналогичные инициативы выдвинули и иные политические силы. Так, в Московской области с инициативой выступил Борис Надеждин из Партии Роста, и она 2 сентября 2016 года даже была рассмотрена депутатами Мособлдумы. Единороссы ожидаемо заблокировали решение, и Партия Роста отказалась от дальнейшей борьбы, хотя проведенный ею опрос с десятками тысяч респондентов показал, что около 75% жителей области выступают за возврат прямых выборов глав муниципалитетов.
Интересной и серьезной представляется попытка, предпринимаемая в Иркутской области региональным отделением КПРФ и губернатором-коммунистом Сергеем Левченко. Сначала прямые выборы мэра Иркутска пытались вернуть изменением областного закона, единороссы из заксобрания воспротивились этому, затем, в середине мая, КПРФ подала ходатайство о проведении референдума. Коммунисты хорошо подготовились к дискуссии в заксобрании — запаслись положительным заключением областной прокуратуры и профильного комитета Госдумы РФ. Но 14 июня заксобрание Иркутской области все же сорвало одобрение инициативы референдума — в голосовании отказались участвовать депутаты от ЛДПР и "Единой России". Коммунисты готовят иск в суд.
Любопытно, что в начале января идея о совмещении президентских выборов в марте 2018 года с серией региональных референдумов высказывалась околокремлевскими политологами
— в связи с установкой Кремля о явке в 70% на выборы и 70%-ного голосования за Путина. Но, судя по всему, речь шла о региональных референдумах "за все хорошее и против всего плохого", а не о такой неприятной для вертикали власти теме, как возврат прямых выборов мэров. Предстоящая президентская кампания — хорошее время, чтобы напомнить согражданам, что нам милостиво позволяют избирать бесконечно далекого от нас президента, но в то же время не только запрещают избирать близкого нам мэра или главу района, но даже всеми правдами и неправдами не позволяют решить этот вопрос на месте.
Мозаичная кампания референдумов по возврату выборов мэров городов и глав муниципальных районов при определенных обстоятельствах
может фактически превратиться в федеральную кампанию по восстановлению действия важнейшей статьи Конституции России —
той самой, которая гласит, что "единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ" и что "Высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы".
В 18 регионах инициативы референдума успешно преодолели региональные избирательные комиссии и как минимум уже раз были рассмотрены на сессиях соответствующих региональных парламентов. Это Республики Алтай и Башкортостан, Алтайский, Пермский и Хабаровский края, Архангельская, Астраханская, Брянская, Волгоградская, Иркутская, Московская, Мурманская, Новосибирская, Омская, Орловская, Тульская, Челябинская и Ярославская области.
В некоторых регионах региональные избиркомы стоят "насмерть". Это Рязанская и Владимирская области, республики Карелия и Удмуртия. Здесь готовятся жалобы в суды.
Кроме того, на данный момент документы "под ключ" подготовлены и должны быть в ближайшее время поданы в избиркомы отделениями ПАРНАСа или инициативными группами еще в 13 регионах. Это Республики Татарстан и Тыва, Красноярский край, Ивановская, Калининградская, Кировская, Курганская, Ленинградская, Новгородская, Тамбовская, Тверская Тюменская и Ульяновская области.
Так что почти половина регионов России готова к референдумам о возврате выборов мэров. Осталось преодолеть сопротивление властей и создать прецедент хотя бы в одном регионе. Возможно, решать эту задачу придется даже не через суды общей юрисдикции, а через Конституционный суд.
